自2002年招拍挂制度开始，开发商们就摸索出了一套在招拍挂制度的程序下，“变相协议出让”的方式。决定土地归属的不是公平的市场，也不是政府苦心营造的招拍挂制度，而是交易中的默契。这一情况在2007年仍然继续。
2007年中国土地市场的一个热闹场景，是土地价格在招拍挂中不断被刷新着纪录。各地的“地王”纪录陆续被房地产上市企业(H股和A股)刷新：上半年北辰实业(16.00,0.42,2.70%)和城开联合斥资92亿天价在长沙拿地，刷新地价总价记录；8月24日苏宁拿下上海黄浦区163号街坊地块，楼面地价达到6.69万元，创造楼面成本的新纪录！
10月份，国土资源部终于祭出第39号令——《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，试图通过压缩开发商的资金杠杆，平抑地价。其中二十三条中指出：“未按合同约定缴清全部出让金的，不得发放建设用地使用权证书，也不得按出让金缴纳比例分期发放建设用地使用权证书。”
此举被视为对招拍挂制度的完善。但在真实的操作里，招拍挂制度的作用仍然受到质疑。自2002年招拍挂制度之始，开发商们就摸索出了一套在招拍挂制度的程序下，“变相协议出让”的方式。这种方式秉承了私下磋商交易的默契，范围从二级市场延续到了一级开发——两重市场，两次获利。
由于土地所有权归属的复杂性，中国的土地市场，仍然笼罩在强大的私人关系网络中，伴随个体利益的交换而流转。决定土地归属的不是公平的市场，也不是政府苦心营造的招拍挂制度，而是交易中的默契。这一情况在2007年仍然继续。
